(Tiếp theo kỳ trước)
II. Các thời kỳ phát triển của Quốc hội Việt Nam
Trong quá trình hình thành và phát triển, Quốc hội Việt Nam đã trải qua gần 13 khóa hoạt động, thông qua 5 bản Hiến pháp với nhiều đổi mới về tổ chức, hoạt động đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của đất nước. Căn cứ vào từng giai đoạn tương ứng với việc ra đời của các bản Hiến pháp, có thể phân chia các thời kỳ phát triển của Quốc hội như sau:
2.1. Thời kỳ 1946-1960
Trong giai đoạn 1946 đến 1960, Quốc hội nước ta đã cùng với dân tộc trải qua nhiều khó khăn, gian khó để thực hiện sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Trong năm 1946, Quốc hội đã có những hành động quyết liệt để đoàn kết, thống nhất dân tộc, chống giặc ngoài, thù trong, xây dựng và củng cố chính quyền cách mạng. Tiếp đó, trong sự nghiệp kháng chiến, kiến quốc (1946-1954), Quốc hội đã cùng với nhân dân thực hiện cuộc chiến tranh toàn dân, toàn diện, quyết liệt trên các mặt trận quân sự, chính trị, kinh tế, văn hóa… Để sự lãnh đạo và điều hành chiến tranh được tập trung thống nhất, Quốc hội đã giao quyền bính tập trung vào Chính phủ. Ban Thường trực Quốc hội luôn ở bên cạnh Chính phủ để bàn bạc, tham gia ý kiến về các chủ trương, chính sách lớn và giám sát, phê bình Chính phủ về mọi công việc kháng chiến. Phù hợp với tình hình thực tế lúc đó, Ban Thường trực Quốc hội đã quyết định: “Trong thời kỳ kháng chiến, vì tình thế khó khăn nên chỉ có Trưởng Ban Thường trực Quốc hội ở cùng với Chính phủ để giúp và theo dõi đường lối chính trị, cùng với Chính phủ chỉ đạo cuộc kháng chiến toàn dân, toàn diện. Các đại biểu Quốc hội sẽ tùy năng lực và địa vị mà tham gia vào mọi công tác kháng chiến”1. Đây là một nét rất đặc biệt của Quốc hội Việt Nam trong giai đoạn này - Quốc hội kháng chiến.
 |
| Bác Hồ với Chính phủ đầu tiên nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Ảnh: Tư liệu |
Trong giai đoạn từ năm 1954 đến 1960, theo Hiệp định Giơ-ne-vơ, đất nước ta tạm thời chia làm hai miền Bắc - Nam. Trong bối cảnh đó, Quốc hội đã cùng với nhân dân Việt Nam đồng thời tiến hành hai nhiệm vụ chiến lược cách mạng khác nhau. Miền Bắc sau khi giải phóng đã bước vào thời kỳ khôi phục, cải tạo, phát triển kinh tế và văn hóa theo con đường xã hội chủ nghĩa. Miền Nam tiếp tục cuộc cách mạng dân tộc dân chủ, tiến hành cuộc đấu tranh giải phóng miền Nam tiến tới hòa bình, thống nhất đất nước.
Trong nhiệm kỳ 14 năm hoạt động, Quốc hội khóa I đã tổ chức 12 kỳ họp, trong đó có duy nhất một kỳ họp được tổ chức ngoài Thủ đô Hà Nội là kỳ họp thứ 3, Quốc hội khóa I được tổ chức vào năm 1953 tại chiến khu Việt Bắc (từ ngày 1 đến ngày 4-12-1953).
2.1.1. Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội
Trước khi được quy định trong Hiến pháp năm 1946, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội đã từng bước được khẳng định trên thực tế qua các kỳ họp Quốc hội. Tại kỳ họp thứ nhất vào ngày 2-3-1946 tại Hà Nội, Quốc hội đã thực hiện những nhiệm vụ của cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Cụ thể là Quốc hội nghe Hồ Chí Minh đại diện cho Chính phủ khai mạc và báo cáo những công việc đã làm được trong thời gian trước đó; biểu quyết thông qua danh sách các thành viên Chính phủ liên hiệp kháng chiến gồm 12 người, lập ra Cố vấn đoàn, Kháng chiến ủy viên hội; bầu Ban Thường trực Quốc hội và quyết định khi Chính phủ muốn tuyên chiến hay đình chiến bắt buộc phải hỏi ý kiến Ban Thường trực.
Tại kỳ họp thứ hai diễn ra từ ngày 28-10 đến 9-11-1946, vai trò của Quốc hội được thể hiện rõ nét hơn qua việc thực hiện những nhiệm vụ rất quan trọng về đối nội và đối ngoại. Cụ thể là các đại biểu Quốc hội đã chất vấn Chính phủ và Ban Thường trực nhiều vấn đề thuộc các lĩnh vực chính trị, ngoại giao, quân sự, kinh tế, tài chính, nội vụ, việc ký kết hiệp ước Fontainebleau, tạm ước 14-9… Tại kỳ họp này, Quốc hội đã thảo luận và thông qua bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa - Hiến pháp năm 1946 với 240/242 đại biểu biểu quyết tán thành.
Đánh giá về ý nghĩa của việc ban hành bản Hiến pháp đầu tiên trong lịch sử nước nhà, Chủ tịch Hồ Chí Minh nói rằng, đó là “một vết tích lịch sử Hiến pháp đầu tiên trong cõi Á Đông… Bản Hiến pháp đó chưa hoàn toàn nhưng nó đã làm nên theo một hoàn cảnh thực tế. Hiến pháp đó tuyên bố với thế giới nước Việt Nam đã độc lập, dân tộc Việt Nam đã có đủ mọi quyền tự do…, phụ nữ Việt Nam đã được ngang hàng với đàn ông để được hưởng chung mọi quyền tự do đó của một công dân. Hiến pháp đó đã nêu một tinh thần đoàn kết chặt chẽ giữa các dân tộc Việt Nam và một tinh thần liêm khiết công bằng của các giai cấp”2.
Hiến pháp khẳng định Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”. Quan điểm này còn được tiếp tục thể hiện tại Điều 21 Hiến pháp 1946 quy định “Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia”.
Do hoàn cảnh chiến tranh đang lan rộng, công việc chuẩn bị kháng chiến vô cùng khẩn trương, việc trưng cầu dân ý là bất khả thi nên Quốc hội đã quyết định không đưa Hiến pháp ra trưng cầu dân ý nữa.
Bản Hiến pháp đã trở thành chính thức từ ngày 9-11-1946. Và cũng vì hoàn cảnh chiến tranh cho nên Quốc hội đã biểu quyết chưa ban hành Hiến pháp bằng một Sắc lệnh. Việc bầu Nghị viện nhân dân theo quy định của Hiến pháp chưa thể tổ chức được. Như vậy, Quốc hội lập hiến do toàn dân bầu ra ngày 6-1-1946 trở thành Quốc hội lập pháp và kéo dài nhiệm kỳ hoạt động của mình cho đến năm 1960.
Trong Hiến pháp năm 1946, thẩm quyền của Quốc hội được quy định chung tại Điều thứ 23 là “Nghị viện nhân dân giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra các pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài”. Cách quy định này cho thấy Nghị viện đặt ra pháp luật tức là nắm trọn quyền lập pháp nhưng chỉ quyết định mấy vấn đề đặc biệt lớn (biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước). Ngoài quy định chung tại Điều 23, nhiệm vụ và quyền hạn của Nghị viện còn được thể hiện tại Điều 25 “Nghị viện không chỉ thay mặt cho địa phương mình mà còn thay mặt cho toàn thể nhân dân”; Nghị viện nhân dân có quyền bỏ phiếu bầu Chủ tịch nước tại Điều 45; bầu cử Thủ tướng và các bộ trưởng tại Điều 47 và chế độ trách nhiệm của thủ trưởng, bộ trưởng trước Nghị viện nhân dân tại Điều 54.
2.1.2. Cơ cấu tổ chức
Tại kỳ họp thứ nhất vào ngày 2-3-1946, Nghị viện nhân dân đã thảo luận và nhất trí về việc lập Ban Thường trực với những nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể như:
1. Góp ý kiến với Chính phủ;
2. Phê bình Chính phủ và khi Chính phủ đi ngược lại quyền lợi quốc dân thì có quyền hiệu triệu quốc dân;
3. Triệu tập Quốc hội trong những trường hợp sau đây:
a) Khi Chính phủ yêu cầu;
b) Khi quá nửa số đại biểu yêu cầu;
c) Khi quá nửa uỷ viên thường trực xét thấy cần phải triệu tập;
4. Khi tuyên chiến hay đình chiến, bắt buộc phải được hỏi ý kiến;
5. Khi ký hiệp ước với nước ngoài phải triệu tập Quốc hội để chuẩn y.
Căn cứ nhiệm vụ quyền hạn đó, Quốc hội đã bầu ra Ban Thường trực gồm 15 uỷ viên chính thức và 3 uỷ viên dự khuyết do ông Nguyễn Văn Tố làm Trưởng ban. Về sau, Ban Thường trực được bổ sung thêm 4 đại biểu Nam Bộ, trong đó có hai ủy viên chính thức và hai ủy viên dự khuyết.
Sau khi Hiến pháp năm 1946 được ban hành thì Ban Thường trực được đổi tên gọi thành Ban Thường vụ của Nghị viện nhân dân. Hiến pháp năm 1946 quy định Nghị viện nhân dân bầu một Nghị trưởng, hai Phó nghị trưởng, 12 ủy viên chính thức, 3 ủy viên dự khuyết để lập thành Ban Thường vụ. Hiến pháp cũng quy định Ban Thường vụ có những quyền hạn cụ thể như sau:
1. Triệu tập cuộc họp thường kỳ của Nghị viện, mỗi năm hai lần vào tháng 5 và tháng 11 dương lịch; triệu tập cuộc họp bất thường khi Ban Thường vụ xét thấy cần thiết hoặc nếu một phần ba tổng số nghị viên hoặc Chính phủ yêu cầu (Điều 28);
2. Thay mặt Nghị viện tuyên bố tự giải tán khi có hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý (Điều 33); Ban Thường vụ tiếp tục thực thi các nhiệm vụ của mình khi Nghị viện nhân dân đã hết hạn hoặc chưa hết hạn mà tự giải tán (Điều 34);
3. Tuyên bố cuộc bầu cử lại Nghị viện hai tháng trước khi cơ quan này hết hạn. Chậm nhất một tháng sau khi bầu cử, Ban Thường vụ phải triệu tập Nghị viện nhân dân mới. Trong khi có chiến tranh mà Nghị viện nhân dân hết hạn thì Nghị viện hoặc Ban Thường vụ có quyền gia hạn thêm một thời gian nhất định. Nhưng chậm nhất là sáu tháng sau khi chiến tranh kết liễu thì phải bầu lại Nghị viện (Điều 35).
4. Khi Nghị viện không họp, Ban Thường vụ có quyền biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ. Những sắc luật đó phải đem trình Nghị viện vào phiên họp gần nhất để Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ;
5. Kiểm soát và phê bình Chính phủ (Điều 36); cùng với Chính phủ có quyền quyết định tuyên chiến hay đình chiến (Điều 38).
Do hoàn cảnh chiến tranh nên Ban Thường vụ Nghị viện theo quy định của Hiến pháp năm 1946 chưa được thành lập trên thực tế. Thay vào đó Ban Thường trực Quốc hội được thành lập vào ngày 2-3-1946 vẫn tiếp tục được duy trì và thực thi những nhiệm vụ và quyền hạn được Hiến pháp quy định.
Tại kỳ họp thứ hai, Nghị viện nhân dân đã bầu lại Ban Thường trực gồm 18 người do ông Bùi Bằng Đoàn làm Trưởng ban. Ngày 11-11-1946, Ban Thường trực đã thành lập ra các tiểu ban là Ban Pháp chế gồm 8 người; Ban Tài chính kinh tế gồm 6 người và Ban Kiến nghị gồm 4 người.
Tại kỳ họp thứ sáu, hoạt động giám sát việc thi hành pháp luật và tổ chức của Ban Thường trực Quốc hội được tăng cường hơn. Việc cho ý kiến về các sắc luật của Chính phủ trở thành một công việc thường xuyên của Ban Thường trực Quốc hội. Hầu hết các quyết định quan trọng, các chính sách trong giai đoạn 1946 đến 1960 đều có sự phê chuẩn của Quốc hội, hoặc ý kiến tham vấn của Ban Thường trực Quốc hội cho Chính phủ trước khi thi hành.
Ban Thường trực Quốc hội đã quyết định tăng thêm số lượng các uỷ viên chuyên trách, tăng cường các bộ phận giúp việc về hành chính và nghiên cứu của Ban Thường trực. Ba tiểu ban của Ban Thường trực Quốc hội đã được cơ cấu lại gồm có Tiểu ban pháp luật phụ trách nghiên cứu các vấn đề có liên quan đến pháp luật; Tiểu ban tuyển cử bổ sung phụ trách nghiên cứu việc chuẩn bị thực hiện nghị quyết tuyển cử bổ sung3 và Tiểu ban dân nguyện phụ trách việc nghiên cứu đơn từ nguyện vọng, các ý kiến của nhân dân đề đạt lên Quốc hội. Mỗi tiểu ban đều có Uỷ viên thường trực phụ trách và một số cán bộ giúp việc.
Về bộ máy giúp việc của Quốc hội, trong quá trình hoạt động, đã hình thành bộ phận cán bộ giúp việc cho Quốc hội và Ban Thường trực. Từ tháng 3-1946 đến tháng 12-1946, Ban Thường trực Quốc hội đã làm việc thường xuyên tại số nhà 71 phố Hàng Trống - Hà Nội. Từ những căn cứ và điều kiện lịch sử cụ thể của việc chính thức thành lập Ban Thường trực Quốc hội vào ngày 2-3-1946, nên ngày 2-3 được lấy làm ngày truyền thống của Văn phòng Quốc hội.
Đầu năm 1947, chiến tranh ngày càng ác liệt, Ban Thường trực Quốc hội đã cùng Chính phủ rời Thủ đô Hà Nội lên chiến khu Việt Bắc. Từ tháng 4-1947 đến cuối tháng 7-1954, Văn phòng Ban Thường trực Quốc hội ở và làm việc tại các thôn thuộc huyện Sơn Dương tỉnh Tuyên Quang. Đến đầu năm 1950 thì tổ chức Văn phòng Ban Thường trực Quốc hội được hình thành rõ nét hơn. Theo đề nghị của Ban Thường trực Quốc hội, ngày 19-3-1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 38/SL cử bác sĩ Nguyễn Tấn Gi Trọng giữ chức Chánh Văn phòng Ban Thường trực Quốc hội.
Sau chiến thắng Điện Biên Phủ, hòa bình được lập lại, Văn phòng Ban Thường trực trở về Thủ đô và tiếp tục được kiện toàn. Đầu năm 1957, Văn phòng Ban Thường trực Quốc hội được tổ chức thành 2 phòng chuyên môn: Phòng Hành chính - Quản trị và Phòng Nghiên cứu, có nhiệm vụ thực hiện các công việc hành chính, quản trị, làm biên bản các phiên họp của Ban Thường trực Quốc hội, nghiên cứu các dự án luật, tiếp nhận hồ sơ và giữ mối quan hệ thường xuyên với các đại biểu Quốc hội…
2.1.3. Đại biểu Quốc hội
Hiến pháp năm 1946 quy định nghị viên (đại biểu Quốc hội) có những đặc quyền đáng kể, bao gồm quyền bất khả xâm phạm thân thể của nghị viên; nếu chưa được Nghị viện nhân dân đồng ý hay Ban Thường vụ đồng ý khi Nghị viện nhân dân không họp thì không được bắt giam và xét xử nghị viên; về quyền tự do phát biểu chính kiến của nghị viên, theo đó, nghị viên không bị truy tố vì lời nói hay biểu quyết trong Nghị viện. Nghị viên có thể bị bắt giam trong trường hợp phạm pháp quả tang nhưng chậm nhất là 24 giờ phải thông báo cho Ban Thường vụ để Ban Thường vụ hoặc Nghị viện xem xét, quyết định.
Hiến pháp năm 1946 cũng quy định về vấn đề bãi miễn một nghị viên. Tại Điều 41 là “Nghị viện phải xét vấn đề bãi miễn một nghị viên khi nhận được đề nghị của một phần tư tổng số cử tri của tỉnh hay thành phố đã bầu ra nghị viên đó. Nếu hai phần ba tổng số nghị viên ưng thuận đề nghị bãi miễn thì nghị viên đó phải từ chức.” Như vậy, theo quy định của Hiến pháp năm 1946 thì chỉ có cử tri là người đã bầu ra đại biểu Quốc hội mới là chủ thể có quyền đề xuất việc bãi miễn đại biểu, còn quyền quyết định việc bãi miễn lại thuộc về Nghị viện khi có hai phần ba tổng số đại biểu đồng ý về việc bãi miễn đó.
2.1.4. Kết quả hoạt động
- Bầu cử ngày 6-1-1946
- Tổng số đại biểu: 403
- Trong đó: 333 đại biểu được dân bầu, 70 đại biểu không qua bầu cử (có 20 đại biểu thuộc Việt Nam Cách mạng đồng minh hội và 50 đại biểu thuộc Việt Nam quốc dân đảng).
Cơ cấu thành phần của Quốc hội như sau:
+ Trí thức: 61%
+ Công kỹ nghệ gia: 0,6%
+ Buôn bán: 0,5%
+ Thợ thuyền: 0,6%
+ Nông dân: 22%
Quốc hội khoá I (1946-1960) với 12 kỳ họp đã có những đóng góp to lớn vào việc xây dựng Nhà nước dân chủ cộng hòa từ những năm tháng đầu tiên sau khi Cách mạng Tháng Tám thành công. Trong thời kỳ này, Quốc hội đóng vai trò rất quan trọng trong việc thành lập Chính phủ hợp hiến, hợp pháp do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu và “trao quyền bính cho chính quyền ấy”, bảo đảm cho Chính phủ đủ uy tín, hiệu lực để tổ chức nhân dân kháng chiến, kiến quốc, đưa cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp đến thắng lợi hoàn toàn. Từ năm 1954 đến năm 1960, Quốc hội đã phát huy vai trò của mình trong sự nghiệp đấu tranh thống nhất nước nhà theo quy định của Hiệp định Giơ-ne-vơ. Những năm đầu sau khi hòa bình lập lại, Quốc hội cũng đã thông qua các kế hoạch khôi phục, cải tạo và phát triển kinh tế, văn hóa, từng bước xây dựng chế độ dân chủ nhân dân, đưa miền Bắc tiến dần từng bước trên con đường đi lên chủ nghĩa xã hội, làm cơ sở vững chắc cho cuộc đấu tranh thống nhất đất nước.
Trong nhiệm kỳ 14 năm hoạt động, Quốc hội khoá I đã xem xét và thông qua bản Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959, 16 đạo luật và 50 nghị quyết, trong đó có những đạo luật quan trọng như Luật Cải cách ruộng đất, Luật Quy định quyền tự do hội họp, Luật Quy định quyền lập hội, Luật Bảo đảm quyền tự do thân thể và quyền bất khả xâm phạm đối với nhà ở, đồ vật và thư tín của nhân dân và Luật Về chế độ báo chí. Đây là những đạo luật quy định những quyền tự do rất cơ bản của người dân.
Luật Hôn nhân và Gia đình (1959) quy định nguyên tắc chung về kết hôn tiến bộ một vợ một chồng; trách nhiệm và quyền lợi của vợ chồng, về quan hệ giữa cha mẹ và con cái và vấn đề ly hôn... Luật Bầu cử Quốc hội (1959) quy định tất cả “công dân nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, không phân biệt dân tộc, nòi giống, nam nữ, thành phần xã hội, tôn giáo, tín ngưỡng, tình trạng tài sản, trình độ văn hoá, nghề nghiệp, thời hạn cư trú, từ 18 tuổi trở lên, đều có quyền bầu cử Quốc hội và từ 21 tuổi trở lên đều có quyền ứng cử đại biểu Quốc hội”.
Ngay từ những ngày đầu khi vừa giành được chính quyền, hoạt động đối ngoại của Quốc hội đã góp phần quan trọng vào hoạt động đối ngoại chung của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Quốc hội đã nhất trí để Chính phủ ký với Pháp Hiệp định sơ bộ vào ngày 6-3-1946.
Sau đó, Quốc hội đã cử một đoàn đại biểu gồm 10 người do Phó Trưởng Ban Thường trực Quốc hội Phạm Văn Đồng dẫn đầu sang thăm Pháp để làm cho nhân dân Pháp hiểu rõ hơn cuộc đấu tranh vì độc lập dân tộc của Việt Nam.
Trong thời kỳ này, Ban Thường vụ Quốc hội đã có mối quan hệ và cử các đoàn đi thăm một số nước xã hội chủ nghĩa anh em; cùng Chính phủ thống nhất cử Đoàn đại biểu của Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa do đồng chí Phạm Văn Đồng dẫn đầu tham dự Hội nghị Giơ-ne-vơ, có ý kiến chỉ đạo thích hợp và cùng Chính phủ quyết định việc ký Hiệp định đình chiến, lập lại hòa bình ở Đông Dương. Sau ngày hòa bình lập lại, hoạt động đối ngoại của Quốc hội đã tập trung vào việc đấu tranh đòi thi hành Hiệp định Giơ-ne-vơ, phát triển và củng cố tình hữu nghị, đoàn kết giữa Việt Nam với các nước xã hội chủ nghĩa.
Đánh giá về công lao to lớn của Quốc hội khóa I, tại kỳ họp thứ 12, kỳ họp cuối cùng của Quốc hội khóa I, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói: “Quốc hội ta đã hết lòng vì dân vì nước, đã làm trọn một cách vẻ vang nhiệm vụ của những người đại biểu của nhân dân”.
(còn nữa)
-------------------------------------
1. Văn phòng Quốc hội, Lịch sử Quốc hội Việt Nam, 1946-1960, Nxb Chính trị - Quốc gia, 2000, tr.117.
2. Hồ Chí Minh: sđd, t.4, tr.186.
3. Sau hơn 10 năm hoạt động trong hoàn cảnh đấu tranh cách mạng và kháng chiến của dân tộc diễn ra quyết liệt, tính đến ngày 23-1-1957, số đại biểu khuyết đã lên đến gần 1/3 tổng số đại biểu di quốc dân bầu ngày 6-1-1946.
